探讨!关于实施“初次违法不罚”的思考
2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称“新《行政处罚法》”)第三十三条新创设了“初次违法不罚”规定,第一次从“初次”的视角将处罚与教育相结合原则落实到具体条款,从而引起舆论与公众的广泛关注。同时又因在实践层面界定“初次”的标准和范围具有不确定性,也引起很多的争论,直接影响了规定的实施。笔者认为,需要进一步加深对“初次违法不罚”规定的理解和认识,以利于“初次违法不罚”规定的实施。
“初次”认定的维度
新《行政处罚法》第三十三条规定了三种“不予行政处罚”的情形,即“轻微违法不罚”、“初次违法不罚”和“无主观过错不罚”,其中“轻微违法不罚”和“无主观过错不罚”,从立法到执法都已经经过了一定时间的实践,“轻微违法不罚”在2017年版《行政处罚法》第二十七条第二款已有规定,“无主观过错不罚”在《食品安全法》、《产品质量法》、《商标法》等已有类似的相关规定,因此公众接受度较高,实施也比较顺利。而“初次违法不罚”系首次创设,又系授权性规范,因此如何正确理解和判断“初次违法”需要从理论和实践层面提供一个正确的思路。
司法部行政执法协调监督局一级巡视员、副局长徐志群在2021年接受《法治日报》采访时指出,“初次违法”主要是指当事人在一定时间范围内,在同一领域、同一空间内第一次有某种违法行为。部门和地方在贯彻实施行政处罚法时,应根据一定时间、空间和领域等实际情况,合理确定“首违”。笔者认为,徐志群的意见具有很强的指导性和操作性,她指出了确定“初次违法”的三个维度,即“时间、空间和领域”,同时也强调确定“初次”的三个维度时必须要考虑其合理性。
“初次”认定的标准
“初次违法不罚”规定的法理逻辑是:当事人及时改正是教育和不罚的基础和条件,基于行政机关的说理释法和教育,当事人已对自身行为的违法性及其法律后果有清醒认识,并且具备了有改正的意愿,实施了改正行为,因此没有处罚的必要。我们在确定“初次”的“时间、空间、领域”三个维度时,应当遵循其法理逻辑,充分结合实际,考虑其必要性和适当性,切实增强其可操作性。
“违法”认定的依据
判断当事人行为是否违法,是以具有法律效力的文书为依据,还是以调查获取的证据为依据,这跟“时间、空间、领域”三个维度的划定直接相关。笔者认为,应当采用“具有法律效力的文书”为依据,更有说服力和法理基础,也更加具有可操作性。理由如下:
一是正当法律程序原则的要求。根据这一原则,未经正当法律程序任何人不得被定罪、处罚、剥夺其合法权利。同理,未经正当法律程序任何人的行为也不得被确定为“违法”。因此,当事人的行为是否违反行政管理秩序,构成违法行为,应当由有权机关遵照法定程序依照法律规定依法作出正式决定,决定的形式包括处罚决定和不予处罚决定。二是已有国务院文件先例可循。《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(国办发〔2020〕49号)要求“严格规范失信行为认定依据”时指出,“行政机关认定失信行为必须以具有法律效力的文书为依据。可认定失信行为的依据包括:生效的司法裁判文书和仲裁文书、行政处罚和行政裁决等行政行为决定文书,以及法律、法规或者党中央、国务院政策文件规定可作为失信行为认定依据的其他文书。”这规定也遵循了正当法律程序原则。作者 | 湖南省永州市市场监督管理局政策法规科科长 周毅明
审核 | 于成龙 张丽娟
值班编辑 | 赵静
实习编辑 | 曾佑胜
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